近日来，因一篇题为《差异化培育提升不同类型城市发展新动能》的论文，国家中心城市这一话题再次引起部分媒体和网络热议。其中部分自媒体更是掐头去尾针对性摘出作者论文中关于城市分类的建议，直接冠以“国家中心城市扩容”，更有甚者还加上“发改委”地抬头对外发布传播，其造成了部分网友的误解和扩散传播，截止笔者撰写这篇文章时发改委官网已经撤掉了该论文文章，对于网络以及大家重点关注的国家中心城市评选问题，今天笔者将从国家中心城市的定义、国家中心城市的选定标准以及未来是否还需要更多国家中心城市展开讨论，供长期关于此问题的朋友参考，大家全面系统的了解了国家中心城市的定义，以及已经获批和支持建设的9大国家中心城市的获批标准，再对比目前还在积极争取建设国家中心城市的诸多城市，就自然对未来哪些城市能够获批国家中心城市有了自己独到的见解，而非被网络传播的各类文章所影响的人云亦云。
国家中心城市的两层定义国家中心城市最早由住建部于2005年编制完成的《全国城镇体系规划（2006-2020年）》（下称“规划”）率先提出，在这份《规划》中“国家中心城市”被设置为我国城镇体系的最高层级，也正是住建部的这一最高层级设置使得“国家中心城市”的名额极为有限和争夺异常激烈。2007年，在住建部上报的正式版《规划》中明确了“国家中心城市”的定义，即：它是全国城镇体系的核心城市，在中国金融、管理、文化和交通等方面发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面发挥着重要的门户作用。国家中心城市应具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。笔者以更为通俗的语言解释一遍住建部对于国家中心城市的定义，即：国家中心城市是全国各大区域中心城市，且在区域内的金融、文化、交通、教育、医疗、外贸、对外交往等方面具备中心性和国际性。
以上是由“国家中心城市”这一概念的初提者和制定者住建部所定义的标准，且在之后由我国社科院发布的《国家中心城市指数报告》中加以佐证，可以看作是国家中心城市的标准答案。这里值得强调的是，在该《规划》正式编制出炉发布时，住建部认为彼时已成为我国“国家中心城市”的分别是：北京、天津、上海、广州和重庆（详见《规划》第5章节“城市发展指引”）。而如今大家所熟知的其他4座国家中心城市：成都、武汉、郑州和西安，则是后续经由我国发改委批复，因此这也形成了国家中心城市的第二层定义。发改委定义的国家中心城市可以总结为三个要点：1、它是国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家心想的现代化大都市；2、它规划和建设在资源环境条件和经济发展基础较好的地区，从而成为引领全国新型城镇化建设的抓手和完善对外开放区域布局的重要举措；3、它的直辖市和省会城市层级之上出现的新“塔尖”，它集中了我国和我国城市在空间、人口、资源以及政策上的主要优势。我们再凝练和总结上述三点，对于国家中心城市可以这样理解，即：在我国资源环境和经济发展较好的地区、集中了该区域空间、人口、资源和政策优势的城市，通过其带动引领区域发展参与国际竞争的现代化大都市。
为何笔者要把国家中心城市的定义如此反复总结和凝练以及白话复述给大家，因为唯有了解了其定义以及后续获批建设5座国家中心城市的入选标准，大家就自然能够理解为何现如今我国多个经济强市和区域中心城市还未能获批国家中心城市。当前国家中心城市的获选标准2016年4月-2018年2月，发改委先后获批了《成渝城市群发展规划》、《促进中部地区崛起“十三五”规划》和《关中城市群发展规划》三个我国重要的区域性发展规划。这三份规划被大家所看重的是成都、武汉、郑州及西安四座城市获批支持建设国家中心城市，实际上建设国家中心城市这并不是上述规划中的最终目标，而是为了实现最终目标过程中主要城市的功能定位。例如《成渝城市群发展规划》的主要目标是：到2020年基本建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的国家级城市群；到2030年重庆、成都等国家中心城市的辐射带动作用明显增强，城市群一体化发展全面实现、同城化水平显著提升，人口经济集聚度提升，国际竞争力增强，实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。以上《规划》的主体是“城市群”，近期和远期目标分别为“国家级城市群”和“世界级城市群”，而在该“城市群”中重庆定位为“围绕建成国家中心城市”、成都的定位为“以建设国家中心城市为目标”。因此该《规划》的最终目标是：通过重庆和成都带动重庆27个区县和四川省15个地市，总面积18.5平方公里协同发展完成由国家级城市群向世界级城市群的跨越。在发展跨越的过程中，将重庆建设成为国家中心城市，同时成都也以国家中心城市为目标发展建设。是率先设定了成渝城市群由国家级城市群向世界级城市群发展的目标，才有了成都以国家中心城市为目标建设的定位。
随后在2016年底和2018年初先后获批的《促进中部地区崛起“十三五”规划》和《关中城市群发展规划》也均如此：武汉立足长江中游地区、郑州引领中原城市群、西安引领支撑关中平原城市群，在给予上述三个地区（城市群）具体的GDP和人口目标的同时，规划了三个城市的功能定位，即支持其建设国家中心城市。我们可以这样理解：国家从未单独点名支持成都、武汉、郑州和西安建设国家中心城市，而是国家在制定成渝地区、长江中游地区、中原地区和关中地区远期发展目标时，期望位于上述地区的四个经济强劲和人口集聚高的城市起到引领带动作用，在引领带动该区域发展实现规划目标的同时，城市自身也向国家中心城市的目标建设。真正理解了这一核心点，再来看目前争夺国家中心城市的几个城市，我们就会发现其中部分城市根本无需争夺，而部分城市还需要再加把劲。
杭州南京无需，沈阳还需努力2021年是我国也是我国城市“十四五”规划的开局年，根据全国各省最新发布的“十四五”规划来看，全国共有江苏（南京）、浙江（杭州、宁波）、山东（济南）、安徽（合肥）和辽宁（沈阳）五省提出上述6市建设国家中心城市目标。1、江苏“十四五”规划提出支持南京争创国家中心城市；2、浙江“十四五”规划提出唱好杭州、宁波“双城记”，大力培育国家中心城市；3、山东“十四五”规划提出支持济南打造“大强美富通”现代化国际大都市，加快建设国家中心城市；4、安徽“十四五”规划提出支持合肥朝着国家中心城市发展；5、辽宁“十四五”规划提出沈阳按照国家中心城市的功能定位。为何笔者认为杭州和南京无需争夺国家中心城市呢？杭州所在的浙江省与南京所在的江苏省位于我国华东地区，也是我国经济最为发达的长三角地区，该地区包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省等41个城市，以不到我国4%的国土面积却创造了我国四分之一的经济总量，是我国经济发展最为活跃、开放程度最高以及创新能力最强的区域之一。截止到2020年底全国经济百强城市中，江苏省13个地级市全部入围，浙江省11个地级市9个城市入围；全国经济百强县中，江苏25个县入围，浙江18个县入围，位居全国前两位；2020年全国人均可支配收入，浙江省以52397位列全国省份第一位，江苏省以43390位列全国省份第二位（去除直辖市）。浙江的民富和江苏的经济发展均衡已经成为不争的事实，所以作为省会城市的杭州与南京相较于中西部省会城市并没有带动全省经济发展的压力和迫切性。
因此我们发现2021年2月，发改委批复《南京都市圈发展规划》，这是全国首个获批的都市圈发展规划，《规划》提出“把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献”，“助力”长三角世界级城市群发展一词至关重要；与此同时2021年6月，《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》正式发布，同样是全国首个获批的共同富裕示范区。发改委在回应为何将浙江设为我国首个共同富裕示范区时回答：浙江城、乡居民收入分别连续20年和36年居全国各省区第1位，城乡居民收入倍差1.96，远低于全国的2.56，是全国唯一一个所有设区市居民收入都超过全国平均水平的省份。基于以上杭州无需带动浙江这个全省城、乡居民收入长期位居全国第一位的省份，而只需探索开拓共同富裕；南京所在的长三角由上海这座全国经济最强引擎和国家中心城市带动，南京只需发展好自身都市圈，对长三角发展成世界级城市群助力。因此，从另一层面来看杭州与南京无需争夺国家中心城市，以这两座城市本身和所处的城市群发展其本身就与国家中心城市的要求无二，我们可以理解杭州和南京本身已具备国家中心城市的条件属性，甚至在部分基础条件方面领先于国家中心城市的定位，因此在2021年两座城市分别给予了全新的使命和发展目标，但位于我国其他地区的省会城市则需要国家中心城市的加持。
看到这里，相信大家会发现“国家中心城市”的批复背后离不开“国家级城市群”的发展规划批复。截止到2021年初我国共批复了9个国家级城市群，按批复时间顺序分别为：长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群。上述9个批复的城市群可以说囊括了我国华北、东北、华中、华南、西北、西南地区，但是我们发现辽宁省并未在列。过往的经验告诉我们，我国不会针对某个城市而专门批复国家中心城市，而是在批复某国家级城市群的规划之中支持城市群中的核心城市建设国家中心城市，辽宁省提出过“辽中南城市群”规划，规划范围包括沈阳、大连在内的9个城市，不仅在城市数量上与其他已批复城市群存在明显差距，同时还在经济总量、经济增速、人口总量、人口增速等方面存在差距。这里以最近获批国家中心城市的西安为例，在获批建设国家中心城市的2018年前后，西安市GDP增速平均达到了8.0%，年均新增常住人口约36万人，并且在获批国家中心城市的2018年常住人口顺利突破千万，并于2020年GDP突破万亿元。过去十年，西安市常住人口增量达到了448.51万人，位居全国城市第4位，且是前4位中唯一的北方城市；同样过去十年，西安市GDP名义增量达到了3241.49亿元，位居全国城市第8位，同样是前8位中唯一的北方城市。
实际上以上的人口和经济增量，大都发生在近3年和近5年，正是有了如此的人口和经济增速，西安才能获得陕西、山西和甘肃三省位于关中平原的城市支持与认同，最终关中平原城市群发展规划才得以获批。而沈阳市2017-2019年GDP增速分别为3.5%、5.4%、4.2%，平均增速约为4.37%；常住人口方面2017-2019年分别增长0.2万人、2.2万人、0.6万人，年均增长约为1万人。东北地区的确需要一个国家级的城市群，然而辽宁省至今未获批复；综合教育、医疗、交通，沈阳的确是东北最合适的国家中心城市候选者，然而这样的经济和人口增速真的无法起到引领带动作用，因为同省的计划单列市大连2017-2019年的经济增速（年均6.7%）和人口增速都强于沈阳。摆在沈阳面前的是同属东北地区的《哈长城市群》已获国家批复；同属辽宁省的大连市经济与人口增速高于沈阳；在如此“内忧外患”的发展现状下，沈阳短期内是能以获得国家中心城市批复的。
与此同时，沈阳还必须正视邻省省会长春的步步紧逼。2017-2019年长春市GDP年均增速达到了6.07%；且在面对本省人口外流的压力下，于2020年代管了公主岭市，使其在七普人口时常住人口达到了906.69万人，十年新增人口达到了138.98万人，成为东北地区人口增长最多的省会城市。笔者列出以上数据并非是在支持长春打压沈阳，而是以同一地区其他省会城市在面临同样经济下行、人口外流时所做出的努力给予警示。是的，全国人民中支持沈阳获批建设国家中心城市的呼声最高，甚至压根就没有提及长春这个过去经济、人口都保持正向增长的副省级城市，但沈阳近年来无论是台面上的经济、人口数据，还是营商环境、政策支持、甚至冒险精神各个方面均不尽人意，实在无法担起国家中心城市的重任，沈阳真的仍需努力。《全国城镇体系规划（2006-2020年）》截止到2020年底规划期已经结束，最新的《全国城镇体系规划》目前还在编制之中，根据中国城市规划设计研究院官方回复消息，全新的规划还未上报到住建部，且强调在最新编制的规划中并未提及文章开头那篇学术论文中最新的11个国家中心城市的设定。在笔者看来，既然上一个15年规划中能够提出和批复“国家中心城市”这样的全新城市定位，那么在新的15年规划中，或许也会有新的城市定位出现。作为时刻关注城市发展的我们，不必将思想拘泥在过往的定义中，而是应当给予那些经济、民生、交通、医疗、对外交往等各方面发展不俗的城市更高期望和发展（例如南京都市圈和浙江共同富裕示范区这样的全新定位）。
(责任编辑：admin)